1.0 Presentación y Antecedentes

La elaboración del Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico (Plan de Desarrollo) fue otorgada al Consorcio Dames & Moore; Wallace Roberts & Todd; HLM, S.A.; Yachiyo Engineering Co. Ltd. y Price Waterhouse (D&M/HLM/WRT/YEC/PW) a través del Contrato de Servicios de Consultoría No 1-96 suscrito con el Ministerio de Vivienda (MIVI) de la República de Panamá el 20 de noviembre de 1995. El MIVI emitió la orden de proceder con la elaboración de dicho Plan el 7 de marzo de 1996 y el Consorcio inició las actividades correspondientes el 8 de abril de 1996, con un plazo de finalización estipulado en 18 meses y un valor de los estudios de $2,795,000. La Adenda No. 1 al Contrato firmada el 3 de julio de 1997 amplia el plazo contractual hasta el 24 de noviembre de 1997. Un acuerdo suplementario estipula incluir los costos de los estudios correspondientes a la ampliación del área de estudio y la Adenda No. 3 incluye una ampliación adicional de la entrega del Plan de Desarrollo para el 22 de diciembre de 1997.

El Plan de Desarrollo ha sido financiado por intermedio de un préstamo otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en el marco del Convenio No 778/OC-PN sobre Cooperación Técnica Reembolsable para la elaboración de un Programa de Estudios para el Desarrollo de la Región Interoceánica, que fue suscrito con el Gobierno de Panamá el 20 de diciembre de 1993.

Este convenio, entre sus componentes principales, incluye el Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico con el objetivo de integrar el Área del Canal a las Áreas

Metropolitanas y de asistir al MIVI para mejorar los procedimientos de planificación y control de desarrollo urbano de las ciudades de Panamá y Colón y de sus áreas de influencia correspondientes.

El mapa R1 (Área de Estudio) presenta la extensión territorial que cubre el Plan de Desarrollo, la que corresponde a una superficie de 320 mil hectáreas dentro de los distritos de Panamá, San Miguelito, Arraiján, La Chorrera, Chepo y Capira en el Pacífico, y el distrito de Colón en el Atlántico. Estos distritos tienen una población de 1,135,000 habitantes en 60 corregimientos.

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2.0 Objetivos del Plan de Desarrollo

Las necesidad de elaborar un Plan de Desarrollo Urbano para las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico se hizo apremiante con la firma del Tratado del Canal de Panamá de 1977. La ejecución del tratado ofrece la posibilidad de incorporar el Área del Canal, sus recursos naturales e infraestructuras a las Áreas Metropolitanas, lo que incluye una superficie urbanizable de cerca de 13 mil hectáreas, un área equivalente al 26% del actual cordon urbano (ver Mapa R2). Esta posibilidad representa un gran desafío, pero a la vez una oportunidad única de crear un nuevo marco técnico, jurídico e institucional para la planificación urbana y el manejo de los valiosos recursos naturales del área central de la República de Panamá.

El Plan de Desarrollo tienen dos objetivos generales principales:

Fortalecer en el MIVI la capacidad de planificación y regulación del desa-rrollo urbano mediante la elaboración de un plan que facilite y racionalice, al corto, mediano y largo plazo, la integración del Área del Canal a las Áreas Metropolitanas; e
Incorporar las propuestas presen-tadas dentro del Plan de Conserva-ción de los Recursos Naturales de la Región de la Cuenca del Canal (Plan Regional) y del Plan General de Uso, Conservación y Desarrollo del Área del Canal (Plan General).

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3.0 Metodología del Plan de Desarrollo

De acuerdo con los Términos de Referencia del Contrato de Servicios de Consultoría, la formulación del Plan de Desarrollo prosigue un trabajo de estudio basado en lo siguiente:

1. La preparación de un Diagnóstico Estratégico, que contenga una descripción de las condiciones físicas, sociales, económicas, ambientales, fiscales y legislativas del futuro urbano que resultaría de mantenerse las tendencias actuales de crecimiento; y de las políticas que deben regir el crecimiento urbano;

2. La preparación de distintos Escenarios de Desarrollo a nivel regional y metropolitano, que contengan una evaluación de las ventajas y desventajas de cada uno de ellos en términos de su apoyo a las políticas que deben regir el crecimiento urbano, por medio de la cual se pueda llegar a un marco regional y una estructura urbana sustentable;

3. La elaboración de Planes Metropolitanos, en los que se detalle: el uso de suelos, los sistemas de infraestructura, transporte, y espacios abiertos; los costos generados por estos sistemas y posibles instrumentos de financiamiento; las implicaciones sociales y las estrategias de implementación y administración de dichos planes por parte del MIVI;

Esta metodología garantiza un proceso racional de planificación bajo el cual puede administrarse el crecimiento de las Áreas Metropolitanas. Sin embargo, se debe reconocer, y aceptar, que el acto de planificar una amplia región urbana por un período de 25 años involucra, por la naturaleza misma de las complejas variables abarcadas, un ejercicio de previsión y ordenación de una realidad en constante cambio.

Es así por ejemplo, que la metodología propuesta tuvo que absorber el impacto de un crecimiento económico para las Áreas Revertidas de magnitud superior a aquel previsto en el Plan General (ver sección 6.1 de este resumen, y el capítulo 5.2 del Volumen II del Plan de Desarrollo) .

Asimismo se comprobó la necesidad de agregar el Corredor Transístmico al enfoque de estudio dado la creciente gestión urbana que potencialmente atenta contra el abastecimiento de agua para las operaciones del Canal.

Más importante aún, tras esbozarse en el Diagnóstico Estratégico las implicaciones de las tendencias de crecimiento actuales conjuntamente con las políticas nacionales destinadas al fomento del libre mercado, se elaboraron metas y políticas puntuales para cada componente del Plan de Desarrollo, hecho que ayudó a limitar el universo de alternativas de desarrollo y a guiar con mayor precisión la elaboración de estrategias de desarrollo en apoyo a un concepto urbano preferencial.

Estas circunstancias (típicas de los países que atraviesan períodos de rápida transformación), indican que cualquier plan a largo plazo debe tener la flexibilidad de aceptar cambios y, al mismo tiempo, proveer un contexto
racional, pero innovador para la toma de decisiones a corto, mediano y largo plazo. Diseñar una estructura y un proceso de gestión urbana capaces de aceptar los cambios inherentes a un contexto de incertidumbre, ha sido el principal desafío de la elaboración del Plan de Desarrollo.

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4.0 Implicaciones de un Futuro no Planificado

Las Áreas Metropolitanas de Panamá y Colón, pero especialmente las áreas del Pacífico, se han gestado y desarrollado bajo escasos instrumentos de planificación. Más bien, estas áreas se han estructurado de acuerdo con la combinación de fuerzas de mercado diversas, dinámicas y, algunas veces, en conflicto, tomando en cuenta su conjunción con diferentes niveles de intervención por parte del sector público.

Esta condición ha establecido, por un lado, focos de inversión inmobiliaria fuertes y consolidados, como por ejemplo Bella Vista, y por el otro, la dispersión de desarrollos más marginales en dirección opuesta a los centros urbanos, como San Miguelito, La Chorrera, Las Cumbres y Sabanitas. -Crecimiento Urbano Planificado

Sin un plan de ordenamiento urbano, este patrón de desarrollo continuará (ver Mapa R3), manteniéndose la tendencia de crear corredores de atracción para comunidades dormitorios de bajos ingresos, cuya población deba recorrer unas distancias largas y cada vez más congestionadas a las fuentes de empleo. Aún peor, al abordar estos corredores de la cuenca del Canal de Panamá por el Corredor Transístmico y la propuesta Autopista Colón-Panamá, se incrementará el impacto ambiental sobre los recursos hidrológicos que sustentan las operaciones del Canal, comprometiendo su viabilidad económica, a pesar de las recomendaciones de la Ley 21 de 1997 que crea el Plan Regional y el Plan General para el uso y conservación del área del Canal.

Los problemas engendrados por la tendencia de desarrollo actual afectan negativamente la calidad de vida de la población de la siguiente forma:

Vivienda: En la actualidad, un 48% de las viviendas en las Áreas Metropolitanas del Pacífico pertenecen al sector semiformal e informal.

Con más de 12 mil hectáreas en extensión, tal desarrollo representa el 56% de todas las viviendas del área de estudio, y cerca del 30% de la extensión del Área Metropolitana de Panamá. La Figura R-1 ilustra claramente que el desarrollo de la vivienda informal, la cual sin medidas que la formalice, continuará en forma acelerada durante las próximas décadas. Crecimiento No Planificado

Infraestructura: En la actualidad, las Áreas Metropolitanas carecen de plantas de tratamiento de aguas residuales y de un sistema de drenaje adecuado, lo que impacta severamente la calidad de las aguas de las Bahías de Panamá y Colón. Aunque se han efectuado varios estudios para mejorar estos problemas, aún no se ha logrado implementar las recomendaciones de dichos estudios. Por otro lado, varios de los servicios básicos de infraestructura, como el agua potable, exhiben déficits de abastecimiento. En el distrito de Panamá, por ejemplo, se calcula un déficit de 20 millones de galones en el volumen de agua almacenada, mientras que en La Chorrera, el 9% de la población (7,650 personas) no cuenta con suministro alguno.

Transporte: Aunque actualmente se están implementando dos de las propuestas del estudio de Transporte para el Área Metropolitana de la Ciudad de Panamá (ESTAMPA 1982), los corredores Norte y Sur, se estima que para el año 2020 la demanda tendencial excederá la capacidad del sistema de circulación en un 9%, exacerbando la congestión en el sector central.

FIGURA R-1
Tendencias de Crecimiento de los Patrones de Ocupación del Suelo Ciudad de Panamá

Fuente: Elaborado por el Consorcio.

Ambiente: El patrón tendencial hacia asentamientos dispersos y de baja densidad afectará el medio ambiente, principalmente la calidad de las aguas en las cuencas de mayor captación del desarrollo urbano: la del río Juan Díaz en el Pacífico, y la del río Chagres en la Cuenca del Canal de Panamá. Sin medidas de protección y/o mitigación, se pueden esperar en estas y otras cuencas efectos tales como la erosión de los suelos y la sedimentación en los lagos y cauces, la pérdida del manto vegetal, incluyendo manglares, el incre-mento de inundaciones en las zonas bajas, y la contaminación de los cuerpos de agua con su correspondiente impacto sobre la salud pública. Las enfermedades de orígen hídrico son de especial preocupación. Se estima que en 1995, 130 mil días-hombre fueron perdidos por causa de enfermedades gastrointestinales.

De no adoptarse medidas guberna-mentales dirigidas a reorientar el patrón actual y tendencial del crecimiento de las Áreas Metropolitanas, el país tendrá en sus manos una situación social, ambiental y económicamente insostenible.